試述明代內閣制度之由來、演變、作用、流弊及影響。

試述明代內閣制度之由來、演變、作用、流弊及影響。




由來

明初沿元制，中央設中書省，置左右丞相﹝正一品﹞及其系列屬官，總理吏戶禮兵刑工六部事務。但由于丞相之上無皇太子領銜的中書令，下又無參議的文臣，故相權比元時更為膨大，對此朱元璋深表疑忌。為確保皇權，明太祖乃在洪武十三年以胡惟庸謀反為借口，罷中書省，廢丞相及其系列屬官，將中書省的政務分別歸入六部，六部尚書直接對皇帝負責。又嚴令嗣君不得再設丞相，“臣下有奏請設立者，論以極刑”，以達君主高度集權之目的。可是，國事紛繁，皇帝一人，勢必無法處理，必須有人協助，故太祖於同年九月置四輔官（春官、夏官、秋官、冬官），地位在尚書之上。四輔官多以宿儒充任，其職掌在與君主講論治道，衡鑑人才，封駁刑法，地位雖高（正三品），但不直接處理重大政務。四輔官雖只設置年餘，卻為明初中央政治制度新轉變之徵兆，反映君主獨裁亦需人“協贊政事”不可。




據《明太祖洪武實錄》，在洪武十四年十月，翰林院官已論決刑事，平駁諸司奏章。其後參預機密之大學士，多出身翰林院，奠定內閣制度之根基，可見明代內閣是由翰林官發展而來。又據《續文獻通考》：「洪武十五年十一月，倣宋制」置殿閣大學士，秩五品，位在尚書、侍郎之下，其工作不過「侍左右，備顧問，不得平章軍國事」，可見太祖仍不是以大學士掌國政。洪武朝殿閣大學士之設置，可視為明代內閣制度之創設期。




至成祖即位，《明會要》稱：「明成祖即位，特簡解縉、黃淮等入直文淵，..........謂之內閣，內閣之名由此始。」《明史》又稱，以其「授餐大內，常侍天子殿閣之下，避宰之名，又名內閣」。內閣乃正式確立，大學士的權位亦漸高。




演變

成祖時，內閣之稱謂、體制、職責各方面，基本上形成，但地位仍只五品，既無獨立之辦公室，六部的奏章，亦不先往內閣，故權力仍不大。到後來，楊士奇、楊榮、胡廣等先後入閣，實權與地位皆有所提升。終明之世，內閣制度的演變，可分三個階段：




第一階段是仁、宣時期內閣權勢顯著提升。仁宗即位，閣臣由五品提升為三品，大學士楊士奇等與吏部尚書蹇義同有密封奏事權。而楊士奇等為三孤﹝從一品﹞升尚書，形成「雖居內閣，官以尚書為尊」。此時期內閣制度的另一演變，乃「條旨制度」之出現。條旨又稱「票擬」，即閣臣草擬對各種奏疏之處理意見，用小條貼于奏章上，供皇帝參考採用。由是閣臣取得處理國家大事之實權，利用詳審奏章加以票擬之机會壓制六部，票擬往往成為敕諭

發至全國執行，閣權日重。




土木之變後，景帝即位，內閣制亦起變化。從不置官屬變為下轄誥敕房、制敕房，兩房均設中書舍人任書辦。英宗復辟後，內閣制得進一步發展，乃」首輔制度」之出現。內閣大學士多至六、七人，少則三、四人，多以入閣先後、資歷及君主之意願，選定一人為首輔﹝首揆﹞，即內閣首領，一切大事及票擬，均由首輔主決，＜廿二史劄記‧明內閣首輔之權最重條＞謂﹕「大事皆首輔主持，次揆以下，不敢与較。」至此，內閣制度逐漸完備，首輔成實際上之宰相。




第二階段是世宗嘉靖至神宗萬歷年間，乃內閣制之全盛時期。




英宗時又發展出影響內閣權力之「司禮監」。時內閣所擬之批答需交宮中司禮太監」批紅」，即由司禮監之秉筆太監」遵照閣中票來字樣，用硃筆楷書批之」。由于正統以後，君主寵信宦官，以致「內閣之票擬不得不決于內監之批紅」，閣臣不得不仰俯宦官鼻息，內閣權力一度衰落。




內閣制之演變由憲、孝以至世、穆，力權日見提升。閣臣每以宰輔自居，世宗嘉靖初年，楊延和以迎立有功，又得君主重用，使閣權漸重。其後，夏言、嚴嵩、相繼為首輔，儼如宰相。至穆宗徐階、高拱主持內閣，「獨斷專行」，形成世宗、穆宗間閣權的高峰期。神宗年幼即位，張居正出任首輔十六年，推行一系列的改革，國家大事皆由其主理，內閣制至此已發展至巔峰。




神宗以後內閣權力日漸衰退。居正死後兩年，即「禍發身後」﹔蓋神宗親政不免追修受制的前怨，而張居正一手提升之閣權，亦因而大變。




神宗親政後對張居正的報復，令繼位之閣臣懍於專制君權的神聖不可侵犯，加上各部大臣與言官俱求擺脫內閣制縛，致後來之閣臣不敢攬權自恣，只能外採輿論，內迎君主旨意，內閣權力難復舊觀。此外，萬歷中葉，神宗荒廢政事，長居深宮，不与閣臣接觸。其時內閣或比附結黨，或受制閹宦，或淪為宦官鷹犬。熹宗天啟年間，魏忠賢專政，內閣作用更蕩然無存。思宗剛愎自用，國家又內外交困，內閣己不能發揮作用。




作用

雖然明代內閣自始至終只是皇帝的私臣，只是政務的補助機關，一切公文都以皇帝名義發佈，但內閣制度在明代仍有一定程度的作用。太祖廢相後，君主成為實際的行政首長，一切大政均須親力親為。據《春明夢餘錄》載，自洪武十七年九月十四至廿一日的八日中，內外奏劄就有1160件，共3291宗，事務如此繁重，君主實難應付，內閣制度正有補救的作用，究之，約有下列各項：




在太祖、成祖、仁宗時期，內閣發揮了「諮議大政」的作用。洪武十五年，太祖設殿閣大學士，即備顧問；成祖開內閣於文淵閣，命翰林院儒臣解縉等人入閣「參預機務」；仁宗時，每遇機務，須計議者，必親御翰墨，書大學士楊榮等姓名，由榮等規畫，都是明顯的例證。




自宣宗創「條旨」制度後，內閣即發揮「參斷機務」的作用。《續通志》稱宣宗宣德三年，「凡中外章奏，閣臣俱用小票墨書，貼各疏面以進，謂之條旨」。條旨制度做成君主不必與閣臣面議，英宗即位，中外奏章皆委內閣簽辦，輔政作用更見明顯。




自英宗以後，首輔制度漸次形成，內閣遂發揮類似漢唐「宰相輔政」的作用。英宗天順中，李賢以吏部侍郎領兵部尚書，地位較其他閣臣為尊，成為「首輔」專權之始。其後「大

事皆首輔主持，次揆以下，不敢與較」。（趙翼：＜廿二史劄記＞）夏言為首輔，嚴嵩不敢與分席。至此，一切政務取決於「首輔」一人，雖無宰相之名，卻有宰相之實。張居正在內閣任職十六年，群臣俯首聽命，充分發揮宰輔作用，亦足以使中央之權力組織，獲得一定的安定局面。




神宗以後，君主荒怠政事，深居內宮，不親政務，「批紅」實權雖然落入宦官手中，造成專擅，但內閣仍掌票擬，足以維繫明室政府的運作，使明政權得以不墜。至崇禎年間，不再著重首輔地位，因而國政日壞，終導致明亡。




流弊

內閣制度，雖然在輔政方面，確能發揮積極的作用，但明代內閣大學士地位不足當宰相之任，且其本職亦只是侍從備顧問。後來內閣獲取票擬之權，亦只是在幕後協助皇帝處理國政，屬皇帝祕書而不是名正言順的宰相，由是而滋生流弊。




首先，內閣制度欠缺制度性，產生組織、權責經常變動的流弊。就權責而言，內閣始終不是法定的最高行政機構，首輔亦非法定的最高行政首長，六部也不是它的法定直接下屬，而由君主獨掌命令大權。內閣所持有的權力，出自皇帝授予。因此，內閣有否作為，全視皇帝的作風而定，故歷朝內閣的權力都有所不同。如神宗信任張居正，其職權幾乎等於昔日的宰相。但如果皇帝不信用內閣，如崇禎喜親力親為，整個內閣即失去作用，明亡與此不無關係，可見其流弊之深。




其次，首輔有相權而名不正的流弊。內閣僅屬祕書機關，無宰相之名，亦無宰相之位，更無宰相之責，但皇帝信任時，又確有宰相之權力。明代內閣成立之後，事實的演變，產生首輔，權力堪比中國古代宰相。但此不過內閣中相沿的慣例，並非律定，故不為外廷所承認。《明史紀事本末》謂﹕「嚴嵩無丞相之名，而有丞相之權；有丞相之權，而無丞相之責。」正道出內閣制度的流弊。內閣有宰相之權而無宰相之責，出錯時便諉過他人；無宰相之名位而有宰相之權，則朝臣不能信服。張居正任首輔，仍須與中官馮保結合才能執掌大政，方能施展抱負，便是明顯的例子。明代宦官之禍嚴重，內閣制度之名不正有著極密切的關係。




影響

內閣制度的發展始終都處於畸型狀態，對明代政治產生極不良之影響：




首先，助長了明室的君主專制。內閣制度隨君權的高度強化而建立，權力的來源，由君主所授予，對君權根本就無節制的作用，事無大小，內閣都要秉承皇帝的旨意行事，遂成為皇帝加強專制獨裁的工具，遂使明代的君主專制比歷代為甚，助長了君主專制。




其次，形成了明代宦官的專權。明代內閣因為欠缺法定的地位和權力，只是政務的補助機關，透過票擬、條旨來輔政，但大學士的票擬最後決定於皇帝的硃批，而明制以司禮監秉筆太監掌章奏文書，宣宗時，大臣章奏除由皇帝親批數本外，皆由秉筆太監照內閣大學士之票擬批紅。宣宗以後，人主怠荒，深居內宮，硃批便由秉筆太監處理，從此宦官透過司禮監的職務得以正式與外廷往來，宰輔之權便為內臣所侵奪，司禮監有「太上內閣」之稱，造成了明代宦官的專橫。




再則演成朋黨的傾軋。內閣行使相權實在名不正言不順，容易造成內閣與外廷官僚的磨擦。明之內閣，上受君主的箝制, 內受宦官的操縱，閣臣想握權，一方面須交結內監，另方面則又要傾軋同列的大學士，遂演成朋黨之禍。如嚴嵩任首輔，威權極崇，但卻為閣僚徐階所傾倒；張居正任首輔，也因內結司禮監馮保方能遂意，結成朋黨，方可行使權力，但在革弊振衰時，仍不免受言官攻擊，被指責為攬權專斷的權臣，甚至「禍發身後」，被奪爵抄家。明代朋黨傾軋激烈，實與內閣制度名實不符的矛盾有密切關係。




繼則導致政風因循。明代閣臣絕大多數由進士而入翰林，再而入內閣，多缺乏實際的政治經驗，一旦入閣，多保守因循。而且，內閣的權力，由皇帝授予，宦官又居中竊柄，閣臣為保官秩，於是只能對君主唯唯諾諾，對宦官俯首聽命而不敢有違，遂使政風因循腐化。如張居正之循名責實，積極有為，仍非議四起，故後人多不敢有為，多隨俗因循，政治更不堪聞問，對明室政治有極壞之影響。




總之，內閣制乃明祖廢相後衍生的輔政機關，但名實不符，乃演生許多弊端。黃宗羲《明夷待訪錄》指出：「有明之無善治，自高皇帝罷相始也。」指出了廢相後的內閣無從發揮宰相之權責，致使政治敗壞，可見其影響之深。









清代中央政制之演變




清代中央政制大抵沿襲明代，而內容則隨時勢轉變而歷多次變化。清代原以內閣為最高中樞機關，但議政權力，實先後操於「議政王大臣會議」、「南書房」、「軍機處」及清末的「總理各國事務衙門」等機關。試概述清代中央政制的演變如下﹕




清代入關前，太宗天聰三年，設「文館」，為內閣之雛形。十年，將文館擴大為「內三院」，各置大學士一人，負責撰擬詔令，輔佐君主處理政務。入關後由於政務日繁，乃仿明朝內閣制度，於順治十五年，改內三院為內閣，至此內閣制度確立。




康熙初即位，鰲拜輔政，曾一度廢除內閣，恢復內三院制。康熙九年撒內三院，恢復內閣制。內閣最高官員為大學士，其次為協辦大學士，其下設學士、侍讀學士、中書等官，成為一組織龐大的中央輔政機關。




雍正八年，大學士升為上一品，在各部尚書之上，當時雖已設軍機處，然任軍機大臣者，除親王外，其首領必為大學士，所以當時的大學士勛高位極，稱為「宰輔」。此時的內閣，可說是「表率百僚」，「掌議天下之政」。




乾隆十三年，鑒於大學士員額多寡不定，乃正式確定為滿漢各二人，協辦大學士則滿漢各一員，又重新調整殿閣兼銜。大學士常兼任各部尚書或管理某部部務，其副手學士則兼任侍郎。




內閣「掌議天下之政」，大學士又為「百僚之長」，乃協助皇帝辦理軍國大事之政府最高機關。內閣之主要職能有二﹕一為草擬及頒發詔諭制誥﹔二為承閱票簽各部院及直省奏表，奉旨後轉發六科或各部、直省遵行。此外，亦負責修纂書籍及檔案。內閣由明代發展至清，漸由皇帝私臣演變成宰輔，再變而成政府機關。清內閣大學士是正一品，班居六部之上，為諸曹總匯，地位尊崇，在中央體制上為最高政治機構。然而，清代內閣雖較明代正規及完備，但在君主集權不斷侵削下，內閣未能掌管機務，成為只辦理一般事務之中央機構，難免位高權輕；在決策權力方面，則較明低落。




首先，順治時，親王、八旗旗主等滿族貴胄組成「議政王大臣會議」處理重大國策，內閣大學士不任議政大臣的根本無法與聞，中央決策掌於滿族親貴之手。




隨後，康熙親政，為集中君權，於康熙十六年設「南書房」，「擇詞臣才品兼優者」入值，負責重要諭旨的撰擬，內閣權力被削。雖然如此，此時的軍國機要，大體仍歸內閣。




至於影響清代中央政制最為深遠的，是雍正年間設置的「軍機處」。




雍正時，為進一步削弱內閣和議政王大臣會議的權力，乃有軍機處的定制。《清史稿‧職官志》載：「雍正十年，用兵西北，慮儤直者洩密，始設軍事房，後改軍機處。」並以「辦理軍機印信」，行知各省及西北兩路軍營，軍機處成為凌駕於內閣和議政王大臣會議之上的一個常議機構了。軍機處雖為清代的最高擬策機構、政治中樞，「每日入直承旨辦事」，但其性質只屬君主的祕書機關，故其主要作用，是透過軍機處進一步達成君主專制。




軍機處最初的工作，只限於軍事範圍；其後，軍機處侵奪內閣的權力，於是內閣所掌理的是常務，要務則歸軍機處，於是軍機之權責極重。參照清史事例，可知軍機大臣的職掌有以下各項：其一，軍機大臣例須入直軍機，陪侍左右，備顧問。其二，軍機大臣承上旨意，寄諭大臣，位居百僚之上。其三，軍機大臣負責重要官員之任免及考試。其四，軍機大臣雖掌理機要，有時也奉派外出按事或主理刑獄之事。




軍機處，實際上是把議政王大臣會議和內閣的職權合而為一，精簡了行政手續，提高了工作效率，便於皇帝集中事權。從此以後，議政王大臣乃成為虛銜，內閣只辦例行公事，成為事務機關。這樣的變革，強化了清室的君主獨裁，亦鞏固了滿清的部族統治。




建立軍機處後，內閣雖在決策權力上被削弱，但亦非淪為閑曹﹔因一般例行公事，正式奏章仍是由內閣上報下達，正因有內閣處理極其大量之公開性政務，才能保持軍機處不陷於一般公務之中，可更有效地輔佐皇帝處理機要決策。此外，部分軍機大臣由內閣大學士兼任，某些政策亦知會內閣然後施行，說明兩者間有配合關係。可見，為適應龐大帝國公務繁重之需要，清代中央輔政部門實行軍機處與內閣之雙軌制，閣在有其一定們作用和地位。




英法聯軍一役後，清廷於中央另設「總理各國事務衙門」，一方負責外交事務，另方面主持洋務建設。清中葉，洋務成為清廷的首要事務﹔加上總理衙門主事者為親王及軍機大臣，因而清代中央政治核心又由軍機處轉移至總理衙門。及清末立憲運動起，各省要求速開國會及組織責任內閣。清廷乃於宣統三年（1911）詔命裁撤舊有內閣、軍機處，政行責任內閣，設總理大臣，此為清代中央政制的最後變革，惟清室亦隨即滅亡。






清代內閣制度




清代內閣沿襲明代，而內容則有變化。入關前，皇太極設「文館」，為內閣之雛形。後將文館擴大為「內三院」，負責撰擬詔令，輔佐君主處理政務。入關後由於政務日繁，乃仿明朝內閣制度，於順治十五年，改內三院為內閣，至此內閣制度確立。

康熙初即位，鰲拜輔政，曾一度廢除內閣，恢復內三院制。康熙九年撒內三院，恢復內閣制。內閣最高官員為大學士，其次為協辦大學士，其下設學士、侍讀學士、中書等官，附置一系列「房」、「處」等辦事機構，如「誥敕房」、「批本房」等，成為一組織龐大的中央輔政機關。

雍正八年，大學士升為上一品，在各部尚書之上，當時雖已設軍機處，然任軍機大臣者，除親王外，其首領必為大學士，所以當時的大學士勛高位極，稱為「宰輔」。此時的內閣，可說是「表率百僚」，「掌議天下之政」。

乾隆十三年，鑒於大學士員額多寡不定，乃正式確定為滿漢各二人，協辦大學士則滿漢各一員。又重新調整殿閣兼銜，即三殿（保和、文華、武英）三閣（文淵、東閣、體仁）。大學士常兼任各部尚書或管理某部部務，其副手學士則兼任侍郎。

內閣「掌議天下之政」，大學士又為「百僚之長」，乃協助皇帝辦理軍國大事之政府最高機關。內閣之主要職能有二﹕一為草擬及頒發詔諭制誥﹔二為承閱票簽各部院及直省奏表，奉旨後轉發六科或各部、直省遵行。此外，亦負責修纂書籍及檔案。




內閣由明代發展至清，漸由皇帝私臣演變成宰輔，再變而成政府機關。清內閣大學士是正一品，班居六部之上，為諸曹總匯，地位尊崇，在中央體制上為最高政治機構。然而，在決策權力方面，則較明低落。順治時，親王、八旗旗主等滿族貴胄組成「議政王大臣會議」處理重大國策，內閣大學士不任議政大臣的根本無法與聞。康熙親政，為集中君權，命翰林官張英等入值「南書房」，重要的諭旨皆直接由南書房撰擬。至雍正，因西北軍務而於禁中設「軍機房」，商議機密。後「軍機房」政稱「軍機處」，選內閣大臣或親王入軍機議事﹔從此，「密勿重務咸在軍機」，大學士「必充軍機大臣始得預政事」。於是內閣只好「秉成例而行，如郵傳耳」。




清代內閣制度在沿襲明制的基礎上有不少取捨損益，在職、權、責等方面均較明代明確﹕一為名實比較相符。明中葉以後，大學士雖然實際上已具宰相之作用，但在規章上仍然忌諱「相」之名號，形成有實無名。清制則明確規定，內閣大學士「掌鈞國政，贊詔命，厘憲典，議大禮」，「贊理機務，表率百僚」。二是內閣各部機構與人員職務分工清楚，規章具体，比較有效率。清代內閣雖較明代正規及完備，但在君主集權不斷侵削下，內閣未能掌管機務，成為只辦理一般事務之中央機構，難免位高權輕。

建立軍機處後，內閣雖在決策權力上被削弱，但亦非淪為閑曹﹔因一般例行公事，正式奏章仍是由內閣上報下達，正因有內閣處理極其大量之公開性政務，才能保持軍機處不陷於一般公務之中，可更有效地輔佐皇帝處理機要決策。此外，部分軍機大臣由內閣大學士兼任，某些政策亦知會內閣然後施行，說明兩者間有配合關係。可見，為適應龐大帝國公務繁重之需要，清代中央輔政部門實行軍機處與內閣之雙軌制，閣在有其一定們作用和地位。









試比較明、清兩代內閣制之異同，並論其得失。




內閣指內廷之殿閣學士，此制始於明代。明太祖於洪武十三年誅胡惟庸後，罷中書令，使六部直轄於天子，是集自古以來皇權、相權於一身，形成絕對的君主專制。但國事紛繁，皇帝一人根本無法處理，初設殿閣大學士備顧問，其後逐漸演化成內閣機關。清初沿明制，亦設內閣，總理政務。現試析述兩代內閣制度異同與得失如下﹕




據《明史‧職官志》載明太祖洪武十五年，仿宋制，置殿閣大學士，成祖即位，而有「內閣」之名；按《清史稿》載順治十五年，改內三院大學士為殿閣大學士，改內三院為內閣，可見名稱一樣。至於職掌，以《明史‧職官志》所載明代內閣的職權與《大清會典事例》所載清內閣職掌比較，兩代大致相同，計有：「獻替可否」、「票擬批答」、「收發本章」、「撰擬徽號諡號」、「修撰實錄」等。




至於明清兩代內閣制之不同，可從成立背景、內閣組織、權力發展、地位、性質各方面分析。




就成立背景分析，明代內閣由翰林官發展而來。洪武十三年廢相之後，自理萬機，但天下事繁複，無法一一躬親處理，為切合實際之需要，乃於同年九月間設置四輔官，但四輔官既無行政大權，又乏練達人才，而君主處理政務，又必需有人輔佐，乃不得不藉重於翰林院編檢等官，而早在洪武十四年，《明史‧職官志》已有翰林官論決刑事，平駁諸司奏章之記載，故洪武十五年罷四輔官，置殿閣大學士後，入預機務之大學士，多由翰林院出身。因此，自翰林院官預政始，已奠內閣制度之根基。清天聰間設內國史院、內祕書院、內弘文院合稱內三院。順治十五年，才改內三院為內閣，但十八年，又恢復內三院，直至康熙九年再改內閣，自此成為定制。明清兩代行內閣制，雖同屬基於皇帝之私心，獨攬大權，但明是因環境之需要而由翰林院發展而成，清則因沿襲明制，由內三院發展而成。




就組織而言，明代內閣大學士無定額，永樂年間有七人，正德年間十四人，萬曆年間二十人，崇禎年間五十人，沒有嚴格的規定。直至英宗以後，才有首輔與次輔之分。趙翼指出：「大事皆首輔主持，次揆以下，不敢與較。」故夏言為首輔，嚴嵩唯命是從，造成了首輔的權力甚大。而且據《續文獻通考‧職官志考》的記載，明內閣「票擬之外無他司」，可知明代內閣無官屬。但清代的內閣就有不同，清代內閣大學士的員額，《大清會典事例》載初年無定數，康熙年間，滿漢大學士均為四名，到乾隆十三年以後才規定滿漢大學士各二員，協辦大學士或一員或二員，若沒有空缺不可遞補；至於首輔、次輔，清初亦有分別，但不甚嚴格。至於內閣官員有大學士、學士、侍讀學士、侍讀、中書舍人、典籍，其下又分設十二個小機構，為國家行政的中樞，總共有官員超過一百人以上，遠比明代內閣組織龐大。




就兩代內閣權力之發展分析，明代內閣權力日增而清則日削。明太祖創設殿閣大學士之初，僅令其「侍左右，備顧問，並不與知國政」，至仁宣創設票旨制度之後，大學士已參預政事，其後，又有首輔、次輔之分，票旨僅決於首輔一人，加上皇帝不親政務，大學士之權力更重；但清則剛好相反，清內閣制成於康熙時代，然此時便有翰林院分去內閣一部分的職掌，因翰林院的職務亦為「掌制誥以備顧問」的機關。至雍正時為對西北用兵而另設軍機處，參掌機密，大有取代內閣的趨勢。




就大學士的地位比較，明內閣大學士之官秩，一直都是正五品，地位在尚書侍郎之下，至於任用，初由皇帝特簡翰林院的官員擔任，後由大臣會推，請旨簡用，神宗時，由首輔決定，崇禎時則用枚卜方式；清初大學士的品位倣明制，正五品，康熙時正二品，雍正升為正一品，內閣之選任，均由特簡。




就性質比較，明代內閣大學士委寄雖隆，但法制上，僅係侍左右，備顧問之正五品官，必兼保傅尚書而後尊，其兼任職銜反處於本銜之上。清代沿襲明制，將運行中之內閣加以法

律化，官秩列正一品，本銜在兼職上，職位自始即居六卿之首，故就性質而言，前者係政治上之中樞機構，後者則除當然為政治上之中樞機構外，又為法律上的最高行政機關。




事實上，明廢宰相，行內閣制，清沿明制，亦置內閣制，內閣職責種類雖多，但最後取決於皇帝，閣權出於皇帝之授予，漸奪六部之權。清雖置內閣於最高的行政機關，但亦受皇權所控制，造成君主專制達於巔峰，為論史者詬病。就制度而言，明清兩代內閣制弊處甚多，但就明清兩代的內閣制度比較，則清制較為合理，現論述如下：




《續文獻通考‧職官志‧宰相條》稱：「內閣之職同於古相，而所不同者，主票擬而身不與其事」。可知明代內閣既無官屬，又不能指揮監督其餘的國家機關，而且奏事亦不得互相關白，簡單說，就制度上論，只是幾個為天子辦理票擬工作和備顧問的官員而已，又《明史紀事本末》載：「嚴嵩無丞相之名，而有丞相之權；有丞之權，而無丞相之責。」因此，就法制而言，若有行政缺失，均不須負行政上之責任，這是其缺點。反觀清代，內閣的組織遠較明代龐大，而大學士的品秩更為正一品，為法律上的最高行政機關，又為政治上之中樞所在，故清內閣大臣既負票擬之責，則凡行政有缺失、天時不正，均應負責﹔如順治十五年天旱，浙江道御史即奏請內閣各大臣均應負責。因此，就行政系統而言，清代的內閣制度較之明制，更為合理。




明代內閣成立之後，事實之演變，產生首輔。首輔票擬，其他人不敢有異議，不但無法收集思廣益之效，且首輔之權力雖可比古代之宰相，但不過是內閣中相沿之慣例，並非律定，不為外廷承認，使施政屢受外廷大臣之攻訐，成效不大；又此制又易形成權臣之出現，如嚴嵩即是，故論者以為明無大臣，只有權臣，非常正確。清初雖有首輔之分，但不甚嚴格，以此衡量，清制又比明制為合理。




明內閣有票擬之權，不必面見皇帝，且取決之權在皇帝。英宗以後，宦官得皇帝寵信，不僅傳遞奏章，更委司禮監代皇帝批紅，因而宦官不但控制內閣之票擬權，而且竊奪皇帝之權，敗壞朝政。內閣之首輔，如張居正亦要內結宦官以便施政，黃梨洲在《明夷待訪錄》稱：「有明之無善政，自高皇帝罷丞相始也。」清朝對於宦官管理嚴謹，不准他們與外廷官員往來，且清代內閣對於辦理公文的方式，相當慎密，故清制又勝明制一籌。




清代內閣制不及明制之處，錢穆在《中國歷代政治得失》中稱：「清代政治，制度的意義少，而法術的意義大。明代廢了宰相，清代便把此制度沿襲下來，還是用內閣大學士掌理國政，這對於滿洲人是一種方便」，造成了清代的「部族政權」，對中華民族的發展，有所窒礙，這明顯是清制的缺失。






清代軍機處成立的由來、職權及其影響




　　滿清入關，沿襲明制，中央仍以內閣為最高政府機關。到雍正七年，設軍機房，八年改為軍機處，內閣大權漸為所奪，雖仍掌票擬，但重要大事均由軍機大臣承旨處理。乾隆初年，曾一度裁撤軍機處，乾隆二年十一月復設，並完善其制；嘉慶二十三年更以「辦理軍機處」載入「大清會典」，永成定制，至宣統三年始廢。




　　軍機處成立之直接原因是：雍正初年準噶爾部族叛亂，到雍正七年，朝廷準備對之用兵。因為頻繁的軍報、事關機密，而內閣在太和門外，距內廷過遠，不便皇帝隨時宣召，且內閣當值員數多，恐易泄漏機密；乃於隆宗門外設軍需房，令內閣中書之謹密者，入值繕寫，以期「入值承旨，辦事密速」。後來改名為軍機處，而所涉事務，除軍務外，更廣及其他國家機密。




　　然而，軍機處的設立，還有一個更重要的背景，即清初以來專制皇權的逐步確立。清初，內閣雖為政府最高的行政機關，但軍國機要的最高決策機關則是由滿州貴族組成的「議政王大臣會議」；所以說：「章疏票擬，主之內閣；軍國機要，主之議政處。」由於議政王大臣均由八旗貴族充任，因此權力是分散於八旗王公之手，這並不利於皇權的加強。這種「議政」體制，正可反映出清初的中央政府，仍不脫部落聯盟的統治形態，皇權仍未絶對確立。




　　隨着皇權的發展，八旗貴族的勢力便漸受打擊。康熙十六年，設立了南書房，作為處理政務的機要班子，主要秉承皇帝旨意，起草詔令。這一方面侵奪了內閣的職權；另方面因其負有決策軍政機要的權力，故削弱了貴族「議政」的體制。凡此皆有利於皇帝控制大政，因而成為日後軍機處的濫觴。到雍正繼位以後，由於他是經過和兄激烈的明爭暗鬥而得位，所以要進一步加強皇權，正值要對西北用兵，遂有軍機處的設立。




　　由於這個背景，所以在西北軍事完結之後，軍機處仍然存在，並取代了議政王大臣會議及南書房的地位，成為施政發令的中樞。




　　至於軍機處的職掌，大清會典說是：「掌軍國大政，以贊機務」。具體言之，有下列幾方面：

負責皇帝日常的秘書和檔案工作，總滙全國要務。凡皇帝應發的各項諭旨，無論「明發上諭」還是「寄信上諭」，都多由軍機處草擬。各地官員上報之奏章和國家軍政大事都由軍機處覆核和商議。此外，還協助皇帝草擬賞單和收發登記各類重要文件，記錄入檔案。

凡國家施政方略，軍事謀略以及官員的重要陳奏意見，或官員的懲處、參奏事件等等，皇帝批交軍機大臣議，或會同各有關部門議。議後提出處理的意見，奏報皇帝裁奪。

向皇帝推薦官員，上至大學士、六部尚書，下至州縣官員，皆由軍機處列出名單上奏皇帝。此外，凡遇科考，亦由軍機大臣開列主考。總裁名單及考試題目，奏請皇帝選用；覆試或殿試，軍機大臣負責核對試卷，或任閱卷官。

某些重大案件，皇帝特交軍機大臣審理定擬，或由軍機大臣會同三法司審擬。

凡皇帝出巡、遊獵，征戰，祭祀等，皆隨同前往，以備顧問。特別是在征戰期間，更要掌握軍旅兵額，糧餉之數，各地山川的形勢，以備皇帝查詢。

軍機大臣可奉皇帝旨，以「欽差」身份往各地檢查或處理一些政務。




　　軍機處成立後，其影響主要有下列數端：




　　首先是大大提高了君權。這點可分幾方面說明：

第一，軍機處究其實不過是皇帝的秘書處，並非政府的正式部門，故軍機大臣只是皇帝

的秘書處，並非政府的正式部門，故軍機大臣只是皇帝的私人謀士，並非傳統政治中的宰相，他不可能對君權有所節制。




第二，軍機大臣不設專職，而置本職於部院；如此皇帝既收得人之效，又便於軍機大臣之任黜。軍機大臣能盡其被諮詢功能，皇帝又能控制部院，以貫徹大權獨攬，一舉數得。




第三，軍機處發出的諭旨分為明發上諭乃寄信上諭，其中寄信上諭是直接寄給個別部門負責者，而各部門亦可單獨上奏皇而不須經由其上司。如此，則皇帝及其軍機處可明瞭整個官僚結構各部門的運作情形，而各部門除了本身的運作外，對其他部門一無所知，這樣便大大有利於君主專制。




　　其次，自軍機處設立以後，內閣發佈命令之權為軍機處所奪，其作為行政中樞的地位便被架空；從此，內閣學士若非在軍機處辦事，便成為閑散冗員，而內閣學士品位尊崇，正好給予皇帝對某些大臣作明升暗降的機會。此外，南書房從此也不參預機密，只負責文章書畫的工作而已。




　　第三、軍機處從一開始就是辦理軍務而設，故此，自清初以來專門負責軍務的「議政王大臣會議」便變得有名無實。從而八旗王公的勢力亦被削弱，到乾隆五十六年，便索性廢除了議政處。




　　第四，軍機處僅設軍機大臣及章京兩類官員，大臣面承諭旨，章京分班治事，員數既少，易於課定責任，且亦易於保持機密。同時軍機處所議之諭旨，機密事一概由廷寄，廷寄經述旨後，概由軍機處加封交兵部迅速持遞，避免了層層下達的拖延，有助於保持機密及處事的迅速。故此，自軍機處成立後，大大提高了中央的行政效率。




　　總之，軍機處的成立，提高了清政府的行政效率，削弱了貴族的勢力，擴大了君權，使滿清政權成為具效率的專制獨裁政體。












軍機處在清代中央政制中之地位




清軍機處設立以後，內閣權力一再削弱。閣臣地位雖然尊隆，卻不再參預國家機務，幾成閒散之職。而軍機處反成為中央權力核心。茲就其在有清中央政制之地位，展述如下：




軍機處建立後，迅即取代內閣地位，成「內閣之分局」(梁章鉅〈樞垣紀略〉卷二十七)，並漸成國家最高決策機關，其勢力之大，在於盡操用人之權。不論大學士、六部九卿、督撫、將軍之升遷，以至駐外使臣之簡放等，皆由軍機大臣開單請旨。此外，軍機處亦兼負軍事、財政、工務、考試、外交、司法與一般行政權責。軍事方面，軍機處掌理有關軍務製定，糧餉籌集，軍營編制及邊防佈置等。財政方面，舉凡開礦、課稅、墾務以至民食採購諸事，無不包攏。此外，國家之工務設施，考選之試題頒發，以至外交上之關係交涉等，概由軍機處兼負，足見其地位之超然也。




其次，清軍機處之設立，實有收攬漢族民心之作用。考軍機處創置，大學士張廷玉實有其功，故蕭一山〈清代通史〉謂「清國制度之規定，殆無一不出諸漢人之手」。而且軍機處定制後，其選用大臣，並無滿漢之分，從此漢人參與中樞政要者日多。此一開放政策，對消除滿漢隔膜，當起積極作用。漢人之得選為軍機大臣及章京，多為進士舉貢出身，滿清既可憑此吸納大批漢族知識分子，以為己用，亦可達收攬漢族人心之效，對政治而言，實有積極之意義。




再者，軍機處地位超然，實因方便皇帝對部院之控制和差使。軍機大臣不設專官，一切升遷全繫於皇帝之好惡，此正有助皇帝對軍機處之操控。而軍機大臣常置其本職的部院，則君主控制軍機大臣時，亦間接統馭部院，達成獨攬大權之目的。軍機大臣既與皇帝親近，自較易觀察上意，因此遣其出使，處理事務，亦多稱心。可見軍機處之確立，對清室統治權的作用可謂鉅大。




另外，建置軍機處亦促使奏摺錄副和廷寄制度之建立。自軍機處設立後，有關軍務及政事等緊要摺件，均由司員抄錄副本，存放軍機處備查，並將每日所接奏摺，及所奉諭旨，登錄於隨手簿。此外，清代君主所頒降之諭旨有「明發」與「寄信」之分別。明發上諭初由內閣撰擬，軍機處設立後，改由軍機大臣草擬，進呈御覽，再交內閣任抄頒發。至於寄信上諭，自軍機處設立後，凡機密不經內閣，概由軍機大臣或大學士承旨草擬，並獲欽准後，即交兵部加封，由驛馳遞。此種廷寄制度，無擬增加行政效率，同時亦加強君主集權。




然而，軍機處雖統攬軍國大柄，軍機大臣雖地位超然，但皆由君主之操控，本身並無決策實權。再者，軍機處長期以來並非國家正式機構，其權責亦依賴君主頒賜，故若以合法性論其在中央政制之地位，又與明之內閣頗相似。